2023年世界投資者周丨標本兼治源頭治理 建立健全上市公司內生合規管理機制

□ 從監管上將證券合規管理明確為上市公司的“規定動作”。證券行業的合規管理實踐可作為上市公司證券合規管理的有益借鑒，可將證券合規管理明確為上市公司的“規定動作”和法定義務。

□ 建立自上而下的證券合規組織架構。上市公司證券合規事項涉及公司各部門、各層級、各環節，建議公司在決策、管理、執行三個層級上建立自上而下的證券合規組織架構。

□ 制定完整精確的證券合規規則體系。對于上市公司來說，證券合規體系建設中的首要工作是將外部監管規則中的義務性條款分門別類匯集成庫，并將高頻、易發的證券合規事項的監管規則及時轉化為上市公司的內部制度，并構建相適配的多層級規則架構，并根據法規變化及時更新。

□ 設計有效順暢的證券合規運行流程。將證券合規管控嵌入業務流程和公司治理是實現風險控制的必由之路，不同證券合規事項的識別及應對方式有所不同。

□ 定期開展證券合規風險評估與改進。上市公司證券合規管理原則上以風險為導向。證券合規管理委員會下設的各專項證券合規管理部門及各業務單位應當每年定期開展證券合規風險評估，不斷更新公司的證券合規風險庫。

      當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，上市公司是實體經濟的“基本盤”，也是資本市場的基石，提高上市公司質量和經濟增長密切相關。良好的公司治理和合規的公司運作是上市公司高質量發展的重要標志，根據《推動提高上市公司質量三年行動方案（2022—2025）》，中國證監會就如何從“治亂”轉向更深層次的“提質”作出諸多安排，其中一個重要方面就是加強上市公司合規管理。

      一段時間以來，“東方時尚”實際控制人涉嫌操縱市場、“我樂家居”大股東涉嫌違規減持等案件，暴露出上市公司在證券合規管理上存在風險和漏洞。證券合規是上市公司面臨的共性問題，主要包括信息披露、公司治理、股份增減持、內幕交易、操縱市場等方面，這些合規風險一旦發生或發生后處理不善，會造成嚴重后果，甚至給上市公司帶來“滅頂之災”。如果上市公司沒有合規保障，不但高質量發展是一句空話，甚至連基本的生存都會成問題。從這個角度來說，證券合規是上市公司高質量發展的底線與保障，是每家上市公司都要切實做好的基礎工作。如何有效開展合規管理？筆者認為，上市公司合規管理應當標本兼治、注重源頭治理，對證券違法行為嚴肅處理的同時，更應激發上市公司合規內驅力，逐步實現從事后監管問責向事前主動合規的轉變。

一 “治標”更“治本”

      2022年，中國證監會全年作出處罰決定384項，其中涉及上市公司信息披露違法的行政處罰有135項，數量居所有違法類型之首，且數量多于往年。從具體案情來看，隱蔽性強、全鏈條的惡性造假案件不在少數。此外，實際控制人名為“市值管理”實為操縱股價的事件時有發生。據統計，今年上半年上市公司及其董監高被立案調查的數量是去年同期的兩倍。

      筆者認為，強化監管執法、嚴格事后追責是非常有必要的，但要凈化市場整體生態、促進上市公司高質量發展，還須促使上市公司亡羊補牢、強身健體，走上合法合規的良性發展之路。這樣有利于保護中小投資者利益，更容易被市場各方所接受，也更有利于市場持續健康發展。

      在實踐中，部分上市公司和相關責任人確實不存在違法故意，而是因為不懂、不熟悉資本市場相關法律法規，稀里糊涂地發生了違法行為，屬于無知違法。這種情況下，應本著懲罰與教育相結合的原則，督促此類違法主體重塑合規理念、完善合規體系、加強合規管理，從而實現糾正違法行為、消弭不良影響、促進良性發展的監管效果。相較行政處罰執行完畢即完結的做法，幫助、督促上市公司建立長效內生合規體系更有助于其長久健康發展，也更符合監管目的。

      上市公司是推動國民經濟增長的重要力量，相對于中小企業影響力更大。上市公司違規被處罰，引發股價下跌，中小投資者首先跟著遭殃，對其他利益相關方（如廣大職工、上下游合作者、銀行等金融機構）也會產生一系列連鎖影響。可見，上市公司違規受罰的負面影響不局限于公司本身，而是會產生明顯的風險外溢，拖累一大群利益相關者，這些需要慎重考慮。

二 深入探究違規根源

      分析上市公司違法違規多發的原因，須從內部著手：

      一是公司治理和內部控制不完善。經歷上市過程中的改造、輔導，上市公司按理說股權結構比較合理、“三會”運作比較健全，但這些為上市而做的“花架子”成分居多，掛在墻上、寫在紙上、說在嘴上，實際功能沒有得到很好發揮。我國上市公司的治理狀況整體有很大提升空間，最突出的問題是難以有效制約控股股東、實際控制人，尤其是民企老板“一言堂”的情況普遍，家長制作風嚴重，雖為上市公司但本質上仍是家族企業。公司內控機制很難制約老板，私蓋公章、違規擔保、占用資金的違法亂象層出不窮。可以說，上市公司任何嚴重的違規問題，都可以追溯到公司治理的缺陷上來。

      二是合規意識和能力欠缺。一些上市公司老板、董監高是技術專家、營銷專家，但合規意識有待提升。部分人不知道有哪些合規要求，也沒把違規當回事。對于合規風險，事前未能有效防范，事中缺乏及時監控，事后沒有恰當處置。一旦面臨監管處罰、刑事追責，則驚惶失措、追悔莫及。近年來，上市公司董事長涉嫌內幕交易的案件并非個例，對公司和個人帶來嚴重后果。筆者認為，上市公司董事長如果事前知道其違規行為的嚴重法律后果，絕大多數不會冒險犯難，因為這些違規后果明顯是得不償失、非理性的。

      三是合規投入明顯不足。合規確實是有成本的，短期來看似乎并沒有直接產出，這導致有的上市公司在合規事務中的投入明顯不足。但從長期看，合規對公司穩定健康發展起到保駕護航的作用，這也是保護和創造價值。合規需要投入人力，并賦予其足夠職權；合規應建立相應組織體系，并嵌入到各項業務活動中；應聘請外部專業人士開展合規培訓與輔導，協助建立合規體系；要樹立合規優先的理念，對不合規的業務要及時處置等。如果不舍得實打實地在合規上投入人、財、物資源，只是裝模作樣地制作幾個“合規文件”“合規辦法”裝點門面，是不可能取得好的實效的。上市公司都是具備這些條件的，根源在于觀念和意識不到位。

      四是大量新上市公司缺乏必要的合規教育。部分上市公司的老板、高管思維習慣還停留在過去，仍然以老一套方式來管理上市公司，加之上市是一個企業家的高光時刻，難免滋生志得意滿的情緒，很容易把對上市公司、對董監高等合規要求視為過多的束縛，既不習慣又不重視，容易“翻車”。筆者認為，所有新上市公司的董監高、大股東、實際控制人都要來一場扎扎實實的、觸及靈魂的合規教育。

      針對上市公司的違規根源，筆者認為：與其救火，不如消防；與其治病，不如保健。證券合規旨在幫助上市公司提高自身證券合規建設，做好“保健”工作、“治未病”。上市公司日常應當緊繃合規這根弦，針對違法違規的“重災區”和“高發點”，完善公司治理、強化公司內控、重塑合規體系，提高上市公司及相關責任人員的合規意識，加強對關鍵少數的合規培訓，避免無知違法并杜絕故意違法，最終實現合規創造價值。

三 建立健全上市公司內生合規管理機制

      建立有效的合規管理制度不但是外部行政監管和刑事司法的要求，更應成為上市公司自身持續健康、高質量發展的內在自覺。從成熟資本市場的實踐來看，合規是公司戰略的基石和發展的底線，不合規將顛覆公司生存的根基。

      從國際經驗來看，合規管理已成為現代企業管理制度的核心之一，國際上形成了一套成熟的合規管理體系。“合規”屬舶來詞匯，英文是“compliance”，即合乎規定、遵守法律規則之意。合規本質上是公司為防控風險所采取的治理結構和治理體系，其主要功能是防控法律風險，避免因遭受嚴厲處罰而帶來“滅頂之災”，保持企業的可持續發展。將合規納入執法考量體系可追溯至上世紀90年代，在跨國企業嚴重違規事件時有發生的背景下，美國開始將合規引入刑法典及聯邦量刑指南，對于已建立或者實施合規體系的犯罪企業，司法機關可以給予寬大的刑事處理。隨后，合規制度逐漸被應用到證券監管、反海外腐敗、出口管制等刑事和行政監管領域。

      我國證券行業實行合規管理制度的經驗亦表明，合規管理行之有效。2005年前后，我國證券行業開展了一輪綜合治理，針對此前廣泛存在的挪用客戶保證、違規理財等典型違法問題集中整治。在此基礎上，2007年，中國證監會選取了7家證券公司啟動合規管理試點；2008年，證券行業首部合規管理專門性制度《證券公司合規管理試行規定》發布；2017年，《證券公司和證券投資基金管理公司合規管理辦法》及《證券公司合規管理實施指引》相繼發布，標志著證券行業合規管理體系進一步完善。多年實踐表明，證券行業從合規管理職責、合規管理保障、合規管理評價等方面強化了券商全員的合規意識、優化了券商合規管理組織體系，為證券行業的長遠發展和穩健運行上了一道“保險”。實行合規管理后的十多年來，盡管證券市場行情起伏，但券商經營總體上平穩，再也沒有出現大的系統性合規風險，應該說，我國證券行業的合規管理是行之有效的，這是上市公司建立合規管理制度的重要借鑒。

      當前及今后相當長一段時間，應當把加強上市公司證券合規工作作為一項重要的基礎工作。上市公司要充分認識到做好證券合規的重要性、緊迫性，提高做好證券合規的積極性、主動性，從提升思想意識、規范公司治理、加強組織建設、增強合規能力、加大合規投入等方面著手，切實把證券合規這一項“日常保健”工作抓好抓實。具體而言：

      一是從監管上將證券合規管理明確為上市公司的“規定動作”。證券行業的合規管理實踐可作為上市公司證券合規管理的有益借鑒，可將證券合規管理明確為上市公司的“規定動作”和法定義務。具體可參考證券公司合規路徑，由證券監管部門制定相關合規管理辦法等部門規章，確立上市公司的法定合規義務；由上市公司協會或者證券交易所制定專門的合規指引，為上市公司提供具有操作性的細則指引。此外，國務院國資委對央企的相關合規管理要求亦可借鑒。

      二是建立自上而下的證券合規組織架構。上市公司證券合規事項涉及公司各部門、各層級、各環節，建議公司在決策、管理、執行三個層級上建立自上而下的證券合規組織架構。在職責分工上，公司董事會有義務履行公司合規經營的責任，應當對公司合規治理和合規管理負總體責任。合規管理委員會和合規管理部負責制定證券合規制度并監督執行，再由各業務部門合規人員負責落實。

      三是制定完整精確的證券合規規則體系。對于上市公司來說，證券合規體系建設中的首要工作是將外部監管規則中的義務性條款分門別類匯集成庫，并將高頻、易發的證券合規事項的監管規則及時轉化為上市公司的內部制度，即“外規內化”工作。同時，結合上市公司自身的經營、發展需求，構建相適配的多層級規則架構，并根據法規變化及時更新。

      四是設計有效順暢的證券合規運行流程。將證券合規管控嵌入業務流程和公司治理是實現風險控制的必由之路，不同證券合規事項的識別及應對方式有所不同。如內幕信息管理、股份增減持合規事項，相關信息的產生、報送、披露過程主要集中于董事會層面，合規管理流程也較為單一；而信息披露的事項、主體、時間節點則復雜得多，須將信息披露所涉事項事無巨細地列明，并且逐一嵌入到業務流程之中，自信息產生之時便納入合規管理體系。

      五是定期開展證券合規風險評估與改進。上市公司證券合規管理原則上以風險為導向。證券合規管理委員會下設的各專項證券合規管理部門及各業務單位應當每年定期開展證券合規風險評估，不斷更新公司的證券合規風險庫。在風險評估過程中，建議聘請具有證券合規經驗的第三方專業機構輔助。同時，上市公司須對證券合規管理體系設計和執行的有效性開展持續監督，對缺陷和不足項進行自我整改，建立合規績效考核制度，將合規考核指標作為對負責人、經營管理人員、關鍵技術人員和員工進行考核的依據。

四 建立針對上市公司合規的監管激勵機制

      從監管部門的角度來看，應當探索如何發揮外部監管的剛性強制和柔性指導作用，對市場不法行為處以重罰的同時，還應側重于指導上市公司逐步建立、完善證券合規管理機制，建立起對上市公司合規工作的監管評價體系，注重發揮合規表現優良公司的示范引領作用，對其給予一定的監管激勵，對后進公司則要予以相應監管問責。

      筆者認為，加強上市公司內生合規的一大重要手段是建立上市公司合規的監管激勵機制，將企業的合規意愿和合規成效作為減輕行政處罰或不予行政處罰的考量因素。資本市場的管理需要一定的強制權力和處罰權為后盾，行政處罰亦成為一種必不可少的治理手段，但同時應當理性認識處罰的局限性與負面效應。筆者建議，可以借鑒司法機關正在大力推行的“企業合規不起訴”制度，在證券監管領域探索建立上市公司合規不處罰制度。具體來說，對于涉嫌違法違規的上市公司，在符合一定條件的前提下，若其承諾建立、健全合規制度，證券監管機構可以責令其提出合規改進計劃，在律師事務所等獨立第三方合規監管人的輔導、督促下，推進上市公司合規管理體系的建設，監管部門根據上市公司實際合規效果，酌情不予行政處罰或者從輕處罰。相對于行政處罰著眼于對過去行為的懲罰，該項制度著眼于主體內在改造和對未來行為的引導、規范，更為注重源頭治理，有利于從根本上減少違規行為。

      此外，監管部門可推動行政執法當事人承諾制度在上市公司監管中的適用，用好承諾制度這一柔性執法方式，由當事人自己承諾合規并做到合規。證券法明確規定了行政執法當事人承諾制度，國務院和中國證監會也分別發布了配套規則，其主要內容是當事人在被監管調查過程中可以在承諾糾正違法、賠償損失、消除損害或影響的前提下向監管部門申請中止調查，在當事人確實履行承諾后監管部門可以終止調查。可見，這項制度與成熟資本市場廣泛適用的行政和解制度非常類似，其在提高監管效能、及時彌補投資者損失、促進上市公司合規等方面具有獨特的制度價值。不過，目前尚未見到適用當事人承諾制度的案例。如果承諾制度在內幕交易、操縱市場等案例類型中尚有認識上的爭議，上市公司違規案件與該制度功能非常契合，具備在上市公司信息披露違規等案件類型優先試用該制度的條件。